Pourquoi les règles diffèrent-elles entre les quatre nations du Royaume-Uni ?

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Equilibre délicat. Les rapports entre Londres et les nations peuvent être complexes. Les pouvoirs accrus de l'Ecosse n'empêchent par exemple pas la volonté d’indépendance de certains (laquelle semble prononcée en ce moment, la popularité de la Première ministre indépendantiste Nicola Sturgeon, pour sa gestion de la Covid, s'ajoutant entre autres à la déception du Brexit). Pas simple pour Londres… D’autant que Boris Johnson a provoqué, cette semaine, une tempête médiatique en qualifiant de "désastre" la décentralisation des pouvoirs en Ecosse et dit qu’il s’agissait de "la plus grande erreur de Tony Blair". Nicola Sturgeon a répondu que la seule façon de protéger le Parlement écossais était l’indépendance… La dévolution, au Royaume-Uni, tient parfois de l'exercice d'équilibriste.

Alors que l’Angleterre est encore confinée, le Pays de Galles est sorti le 9 novembre dernier d’un mini “lockdown” qu’il s’était imposé. Quant à l’Ecosse, elle a mis en place un système de classement des localités par seuils d’alerte (niveaux 0 à 4). Vous l’aurez compris : au Royaume-Uni, certaines règles – la gestion de la Covid 19, par exemple – varient selon les nations. Si ce fonctionnement est surprenant pour des Français, habitués à une approche centralisée, il l’est beaucoup moins pour les Britanniques. Mais pourquoi donc ?

Historiquement, le Royaume-Uni s’est construit par rattachements progressifs – et plutôt contraints – d’autres provinces à l’Angleterre. Conquis par le roi Edouard 1er, le Pays de Galles devient propriété de la couronne anglaise en 1284. Au XVIème siècle, les “Laws in Wales Act” consacrent ensuite l’union parlementaire avec l’Angleterre. De leur côté, les couronnes anglaise et écossaise sont unifiées en 1603 à l’arrivée, sur le trône d’Angleterre, de l’Ecossais Jacques Stuart. En 1707, l’Acte d’Union dissout les parlements anglais et écossais et donne naissance au Parlement de Grande-Bretagne, basé à Londres. L’union législative entre l’Irlande et la Grande-Bretagne intervient, elle, en 1801. Au début du XXème siècle, la guerre d’indépendance aboutit à la création de l’État Libre d’Irlande, au sud. Quant au nord de l’île, il demeure attaché à la Grande-Bretagne, et dispose désormais d’un parlement local suivant le principe du “Home Rule”.

Des référendums pour plus d’autonomie

Boris Johnson et Nicola Sturgeon
La fonction de ‘First Minister of Scotland’ – actuellement occupée par Nicola Sturgeon, ici avec Boris Johnson – a été créée à la fin des années 1990.  Le ‘First Minister’ est responsable devant le Parlement écossais. Crédit : 10 Downing Street / OGL 3

Depuis les années 1960, une demande pour davantage d’autonomie par rapport à Londres se fait progressivement sentir en Ecosse et au Pays de Galles. La question du rétablissement de parlements locaux est soulevée. Le Premier ministre travailliste Tony Blair organise des référendums en 1997. Sans surprise, l’Ecosse se prononce en faveur du rétablissement d’un parlement local de manière assez marquée (74,3% des voix). Si la mouvance semble plus timide chez les Gallois – le “oui” à une assemblée locale ne rapporte que 50,3 % des suffrages en 1997 – elle est en revanche bien plus importante que lors du précédent référendum de 1979. “Le ‘oui’ n’avait rapporté que 20,2 % des voix”, rappelle Russell Deacon, professeur en gouvernance et histoire politique, qui intervient notamment à la South Wales University. Pour ce spécialiste, un certain changement de mentalité s’est opéré au Pays de Galles en une vingtaine d’années.

En Irlande du Nord, le contexte est différent en raison des tensions entre républicains catholiques et unionistes protestants. Le Parlement – l’Irlande du Nord jouissait d’une relative autonomie par rapport à Londres depuis 1921 – est suspendu en 1972. Une Assemblée est notamment rétablie en 1998, dans le cadre du “Good Friday Agreement” et bénéficie à nouveau de pouvoirs décentralisés.

Des pouvoirs “dévolus” aux différentes nations

Les 'Parliament Buildings', en Irlande du Nord.
L’Assemblée d’Irlande du Nord siège à Stormont, à Belfast. Elle désigne l’exécutif nord-irlandais selon le principe du “power sharing” entre unionistes et nationalistes. Elle est encore plusieurs fois suspendue après 1998. Crédit photo : Pixabay / veve

De manière générale, la fin des années 1990 marque le début d’une importante phase de “dévolution” au Royaume-Uni. C’est-à-dire de décentralisation, de transfert de pouvoirs aux régions, aux nations constitutives du pays : Ecosse, Pays de Galles, Irlande du Nord et, dans une moindre mesure, aux institutions locales de l’Angleterre. Certaines prérogatives sont ainsi “dévolues”, rendues aux assemblées et parlement locaux constitués ou rétablis dans le sillage des référendums de 1997 qui peuvent légiférer dessus. C’est notamment le cas, entre autres, de pouvoirs concernant l’éducation, l’agriculture, l’environnement, les transports, le tourisme, la santé et les services sociaux. Bien sûr, d’autres domaines sont dits “réservés” et restent aux mains de Londres : immigration, nationalité, défense, affaires étrangères, constitution…

Les accords varient selon les nations. L’Irlande du Nord a des prérogatives en matière de loi du travail, de justice et de police Tout comme l’Ecosse (pour la justice et la police). Laquelle, après le référendum de 2014 sur l’indépendance (55% de ‘non’), gagne aussi la possibilité de fixer le taux de l’impôt sur le revenu, de légiférer sur l’avortement… Le Pays de Galles donne lui son aval sur l’exploitation locale de gaz et de pétrole. Le défense et la promotion de la langue galloise relèvent aussi, bien sûr, de ses compétences.

Ce qui explique les différences

Le "Senedd", siège du Parlement gallois.
Le “Senedd”, siège du Parlement gallois, à Cardiff. Crédit photo : Julian Nyča / Wikipedia

Cet ensemble de dispositifs explique les différences parfois marquées entre régions: l’éducation supérieure est payante en Angleterre mais gratuite, en licence, en Ecosse, les approches en matière de santé ne sont pas tout-à-fait les mêmes… Concernant le coronavirus, certains éléments relèvent donc des prérogatives des nations constitutives – notamment les restrictions en matière de santé publique sur les lieux de travail et dans les établissements scolaires – mais aussi, beaucoup, du bon vouloir de Londres. Les “devolved nations'” demeurant en grande partie dépendantes, financièrement, du pouvoir central (*).

Elément incontournable de la lutte contre l’épidémie, le “Coronavirus Job Retention Scheme”, qui permet aux employés d’être au chômage partiel lorsque l’activité des entreprises est réduite, est par exemple financé par Westminster. Un dispositif qui a, certes, ses avantages mais qui n’est pas sans provoquer quelques tensions, les administrations galloise, écossaise et nord-irlandaise craignant parfois de ne pas pouvoir en bénéficier autant qu’elles le souhaiteraient, notamment par rapport à l’Angleterre. Londres a toutefois confirmé que la récente prolongation du “scheme” jusqu’à fin mars concernerait l’ensemble du Royaume-Uni. Le gouvernement britannique a par ailleurs accordé une nouvelle rallonge budgétaire – le montant total s’élève à 16 milliards de livres – aux trois “devolved nations” dans le cadre de la pandémie.

Une dynamique aussi en oeuvre en Angleterre

London Town Hall
L’Hôtel de Ville de Londres. Crédit photo : walkerud97 / Pixabay

Cette “décentralisation des pouvoirs” concerne aussi, dans une moindre mesure, l’Angleterre. Les Anglais ne disposent pas de parlement qui leur soit propre mais un dispositif appelé Evel – English Votes for English Laws – permet de favoriser les voix de députés de circonscriptions anglaises pour des lois concernant uniquement l’Angleterre.

Des prérogatives ont par ailleurs été données à certaines villes et régions. Depuis l’an 2000, un maire est élu au suffrage universel à Londres. Accompagné d’une assemblée (la “Greater London Authority”), il dispose d’un certain nombre de pouvoirs. Depuis 2014-2015, des “devolution deals” sont aussi conclus avec d’autres régions comme le Grand Manchester, la Liverpool City Region ou les West Midlands, qui se voient octroyer plus d’autonomie en matière de transports, de santé et de travail, d’éducation pour adultes, d’impôts sur les entreprises, de planification immobilière (et s’accompagnent parfois également de l’élection de maires au suffrage universel…).

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(*) Une importante dotation globale (“block grant”) est donnée chaque année aux administrations galloise, écossaise et nord-irlandaise pour le fonctionnement des domaines dévolus. La somme est conséquente – “au Pays de Galles, l’essentiel de l’argent provient de Westminster, indique Russell Deacon, même si la nation a un certain pouvoir sur les impôts” – et représentait, par exemple, la quasi-totalité du budget écossais (30 milliards de livres, à l’époque) en 2015-2016. Les choses, toutefois, évoluent et les ressources propres des gouvernements locaux (financées notamment par un contrôle sur certaines taxes, la possibilité de recourir à l’emprunt) ont tendance à augmenter (80% du budget écossais provenait de la “block grant” en 2016-2017, 60% en 2017-2018… et la proportion devrait encore évoluer, les Ecossais devant prochainement pouvoir récupérer une part de la TVA).

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Equilibre délicat. Les rapports entre Londres et les nations peuvent être complexes. Les pouvoirs accrus de l'Ecosse n'empêchent par exemple pas la volonté d’indépendance de certains (laquelle semble prononcée en ce moment, la popularité de la Première ministre indépendantiste Nicola Sturgeon, pour sa gestion de la Covid, s'ajoutant entre autres à la déception du Brexit). Pas simple pour Londres… D’autant que Boris Johnson a provoqué, cette semaine, une tempête médiatique en qualifiant de "désastre" la décentralisation des pouvoirs en Ecosse et dit qu’il s’agissait de "la plus grande erreur de Tony Blair". Nicola Sturgeon a répondu que la seule façon de protéger le Parlement écossais était l’indépendance… La dévolution, au Royaume-Uni, tient parfois de l'exercice d'équilibriste.